La Cour des comptes a publié, le 12 mars 2024, son rapport public annuel (RPA) dans lequel elle a choisi de dresser le bilan de l’action publique en matière de transition écologique.
La transition écologique consiste en la transformation de la société afin de l’adapter au changement climatique, c’est-à-dire afin de la rendre plus résiliente et respectueuse des limites physiques de la planète. La transition écologique appelle donc non seulement un ajustement à court terme ; mais aussi une reconfiguration du système à long terme. Concrètement, l’action publique poursuit un double objectif : s’adapter et planifier. Pour l’atteindre, des investissements massifs sont nécessaires : jusqu’à 34 Md€ d’investissement public supplémentaire par an à horizon 2030, selon le rapport Pisani-Mahfouz sur Les incidences économiques de l’action pour le climat, remis le 22 mai 2023 à la Première ministre.
Toutefois, à ce programme qui pourrait emporter l’adhésion de tous, ajoutons une contrainte (et non des moindres) : une situation des finances publiques jugée « préoccupante » par la Cour.
Nous tenons maintenant une problématique essentielle pour les années à venir : comment réaliser les investissements indispensables à la transition écologique dans un contexte budgétaire tendu ?
En 2023, le déficit public s’élève à 5,5 % du PIB, soit 154 Md€. Il a été creusé par les mesures exceptionnelles de soutien et de relance durant la crise sanitaire (87 Md€ en 2021) et les dépenses de soutien face à l’inflation énergétique (près de 20 Md€ en 2023). En 2024, il devrait diminuer pour atteindre 4,4 % et le déficit structurel (hors fluctuations de la conjoncture économique), lui, devrait s’établir à 3,7 % du PIB en raison de l’extinction des mesures exceptionnelles et des mesures d’économie annoncées par le gouvernement (-10 Md€). Le budget de l’Etat apparaît structurellement déficitaire. Cela signifie qu’une partie de l’action publique est financée par la dette.
Selon la Cour des comptes, en 2023, la dette publique s’établit à 3 200 Md€ (soit 110 % du PIB), en hausse de 800 Md€ par rapport à 2019. Les mesures exceptionnelles évoquées supra ont augmenté les emprunts de la France, et l’Etat continue de payer les intérêts. En effet, la charge de la dette (ensemble des dépenses de l’Etat consacrées au paiement des intérêts de la dette) est aujourd’hui estimée à 57 Md€. Preuve, s’il en fallait une, que l’argent magique n’existe pas. Cette situation pose problème car, d’une part, en augmentant sa dette, notre pays prend le risque de se voir imposer plus tard des plans d’austérité par l’Union européenne ; d’autre part, la hausse de la dette entame la crédibilité de la France concernant sa capacité à rembourser ses emprunts. Dès lors, les créanciers prêteront l’argent à un taux toujours plus élevé, et nous rencontrerons des difficultés pour emprunter davantage. Nous voici donc bien fragiles en cas de choc extérieur.
Les perspectives d’investissements massifs dans la transition écologique s’assombrissent. Ils deviennent d’autant plus improbables qu’à la structure déficitaire du budget s’ajoutent des lois de programmation sectorielles qui flèchent des financements futurs conséquents : Intérieur (+15 Md€ d’ici 2027), Recherche (+25 Md€ d’ici 2030), Défense (+413 Md€ d’ici 2030).
Avec des marges de manœuvre aussi réduites, l’Etat ne pourrait mettre en œuvre que des mesures superficielles pour opérer la transition écologique.
Dans ce contexte, la Cour des comptes propose une méthode globale pour accroître la performance de l’Etat en la matière :
· évaluer d’abord les coûts de la transition écologique en réalisant des projections financières précises dans le but de procéder ensuite à des choix politiques argumentés (entendre arbitrages budgétaires) ;
· coordonner les acteurs publics et privés intervenant dans des champs de compétences variés afin de mener une action cohérente et de composer avec les objectifs des différentes politiques (économie, logement, urbanisme …). Il s’agit de réaffirmer l’Etat comme pilote opérationnel de l’adaptation pour assurer l’efficience et l’efficacité de l’action publique ;
· mettre en œuvre des alternatives aux dépenses : réglementer de façon à modifier les comportements des entreprises, des ménages et des associations ; créer des incitations à travers les prix ; instaurer des mécanismes de solidarité financière (cofinancement Etat / collectivités pour la création d’un fonds d’aide à la recomposition du littoral, par exemple).
Cette méthode complète les trois leviers servant à la gestion des finances publiques que sont la préservation de la croissance (laquelle permettra de recouvrer plus de recettes), la hausse des impôts, et la maîtrise des dépenses. Or, les perspectives de croissance sont sans cesse revues à la baisse, si bien que la prévision du Gouvernement pour 2024 est aujourd’hui de 1 % du PIB, tandis que celle des économistes se situe à 0,7 %.
Concernant la hausse des recettes fiscales, le rapport Pisani-Mahfouz propose notamment l’instauration d’un impôt vert exceptionnel et temporaire qui toucherait 10 % des Français les plus riches (recettes estimées à 5 Md€ par an). L’idée ne séduit cependant pas le Gouvernement qui s’évertue à réduire la pression fiscale.
Les mesures d’économie correspondent à une limitation de la hausse du volume des dépenses. Pour l’heure, elles ne constituent pas une réponse d’ordre structurel.
Il semble alors qu’une réorientation des dépenses s’impose pour dégager des marges d’investissements afin d’adapter la société au changement climatique, et la gauche doit se saisir de ce sujet budgétaire.
En s’emparant de cette question, la gauche abandonnerait le concept de l’argent magique et redeviendrait audible sur la scène politique française. S’interroger sur la façon de réorienter les dépenses permet de quitter le jeu (parfois facile) de l’opposition pour se hisser au niveau des enjeux de gouvernement. Il lui faut commencer l’inventaire de ses priorités au regard de la nécessaire adaptation de la société. Dès à présent, la gauche devrait anticiper les choix politiques à venir : quelles dépenses réduire au profit de la transition écologique ? Quelle réforme fiscale mettre en œuvre pour la financer tout en respectant le principe du juste impôt ?
La transition écologique, à travers les investissements à long terme qu’elle commande et les stratégies financières qu’elle suppose, constitue une occasion de renouer avec l’idée de planification de l’action de l’Etat.
Appréhender la réorientation des dépenses serait un moyen de se saisir de la question écologique avec lucidité et de devenir ainsi crédible sur le sujet. En effet, mettre en lien les enjeux de l’adaptation avec les impératifs budgétaires, permettrait à la gauche de concevoir, puis de proposer, des mesures réalistes, c’est-à-dire réalisables.
C’est en regardant bien en face le « mur d’investissements » que nous devons escalader, et en prenant acte du formidable levier que nous offre la réorientation des dépenses que la gauche pourra penser la transition écologique tout en s’employant à préserver l’esprit du modèle social français. Sans cela, elle laisse à la droite la plus dure la revendication du réalisme en politique, ainsi que l’esquisse d’arbitrages financiers qui traduiront sa volonté d’en finir avec notre système de protection sociale. Il ne s’agit plus de dépenser davantage, presque par principe, ou de conserver à tout prix des acquis sociaux alors que les enjeux évoluent (la population française vieillit, l’économie est mondialisée, les aspirations sont différentes). La gauche doit montrer qu’il est possible de changer sans détruire. Il est question aujourd’hui de transformer la société afin de la rendre vivable et juste dans un monde plus chaud.
En conclusion, les coupes budgétaires, çà et là, sans priorité évidente et plus ou moins efficaces ont fait leur temps. La maîtrise de la matière financière constitue le levier principal pour proposer aux citoyens une vision sociétale et mettre en œuvre une transition écologique performante.
Réorienter les dépenses signifie réduire le champ d’intervention de l’Etat afin de le recentrer sur certaines missions. Cela rappelle la théorie libérale, mais nous n’avons pas à renoncer au libéralisme, surtout s’il permet de réaffirmer l’Etat comme l’acteur central d’une transformation profonde de la société. La gauche a tout à y gagner, et la France avec elle.